市社科院調(diào)查穗農(nóng)村基層選舉賄選現(xiàn)象，建議完善制度設計與監(jiān)督機制

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    近年來頻頻爆出的農(nóng)村基層選舉中的“賄選”問題，在廣州是否存在？其嚴重和危害程度到底有多大？

    近日出版的《廣州農(nóng)村藍皮書》中，收錄了廣州市社科院完成的《廣州市農(nóng)村基層選舉“賄選”問題研究》報告，該報告認為，廣州市農(nóng)村基層選舉中，賄選現(xiàn)象已經(jīng)較為普遍，而“界定難、取證難、處理難”等客觀原因的存在，使賄選問題目前很難得到有效遏制，建議完善制度，鼓勵和規(guī)范候選人進行公開競選，同時，建立對賄選問題的外部監(jiān)督機制。

    ■現(xiàn)象

    如果說早期的賄選行為是原始的“一手交錢，一手劃票”，現(xiàn)在的賄選內(nèi)容則呈現(xiàn)方式多元化、隱蔽化的傾向，已經(jīng)從“明賄”向“暗賄”轉(zhuǎn)型。

    賄選現(xiàn)象較普遍

    富裕近郊貧困山區(qū)都存在

    廣州市社科院于去年3月至7月，就廣州農(nóng)村基層組織換屆選舉中出現(xiàn)的“賄選”問題，對廣州市各區(qū)、縣級市進行了調(diào)研。結(jié)合民政部門的統(tǒng)計資料發(fā)現(xiàn)，從1999年開始村民委員會直接選舉以來，賄選問題有越來越普遍且手法越來越“先進”的趨勢。

    根據(jù)調(diào)查，社科院報告認為，廣州市農(nóng)村基層選舉中，賄選現(xiàn)象比較普遍，賄選不僅存在于富裕的近郊，在經(jīng)濟相對落后的山區(qū)和遠郊也同樣存在。以廣州市某區(qū)為例，2005年、2008年這兩個選舉年，區(qū)選舉辦在換屆選舉期間共調(diào)查處理了147例涉及選舉行為不當?shù)陌讣�，其中僅村民舉報涉嫌賄選的案例就有50例。報告認為，賄選行為具有傳播和傳染性，如果沒有有效的治理，將在農(nóng)村選舉中呈現(xiàn)更廣的蔓延態(tài)勢。

    賄選形式多樣化

    從送油米上升到派發(fā)籌碼

    報告稱，如果說早期的賄選行為是原始的“一手交錢，一手劃票”，現(xiàn)在的賄選內(nèi)容則呈現(xiàn)方式多元化、隱蔽化的傾向，已經(jīng)從“明賄”向“暗賄”轉(zhuǎn)型。

    據(jù)社科院調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然宴請仍是最常見的賄選形式，但發(fā)購物卡、送油米、提供免費娛樂或旅游等形式也已較為常見，并且，賄選的物品價值和金額數(shù)量節(jié)節(jié)攀升，有增大的趨勢，購買選票的金額不再是100元、200元一張，在舉報案例中已出現(xiàn)1000元、2000元一張的現(xiàn)象。更為“先進”的則會以資助村公益事業(yè)為名進行賄選，比如承諾建設村的公共設施，或以敬老扶幼的名義給予選民一些利益等。

    實際上，即便是宴請，現(xiàn)在也多打著紅白喜事和人情往來的旗號，更有甚者已發(fā)展到選前先承諾和協(xié)議、成功后再兌現(xiàn)實施的方式，例如，2008年的選舉中，有村民舉報某候選人派發(fā)籌碼，承諾當選后村民可以憑籌碼領錢。

    賄選手段隱蔽化

    競選者不出面，由“競選班子”賄選

    在賄選手段方面，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在的賄選行為已經(jīng)很少由競選者及其近親實施，而是由其“競選班子”實施，這些人多由競選者的朋友、家族勢力或者雇傭的閑散人員甚至黑惡勢力組成。這些人一般和候選人之間存在共同的利益空間，是“自己人”，使競選者不必親自面對選民行賄，而是依據(jù)參與賄選者的社會關聯(lián)來制訂賄選拉票方案，明確行賄人員分工和受賄目標，并確保選舉的各個環(huán)節(jié)都有專人負責跟蹤監(jiān)督，呈現(xiàn)出強組織性的特點。即便被發(fā)現(xiàn)，也有很強的隱蔽性。

    也正是這種“高級”形式的出現(xiàn)，鄉(xiāng)村政治中也出現(xiàn)了諸如“黑金政治”、黑惡勢力介入選舉、出賣村民公共利益換取選票、實施縱向賄賂等現(xiàn)象。更有“先知先覺”者，已經(jīng)發(fā)展到提前半年甚至一年時間開始“拜票”。

    社科院報告認為，這種“以利益輸送的方式，影響或改變選民意志的”賄選行為，已嚴重影響村民自治的順利推進，成為“寄生在民主政治體制上的一顆毒瘤”。不僅損害政府的形象與公信力，更可能造成基層選民“政治冷漠”，成為對政府不信任和干群關系緊張的來源。

    ■問題

    社科院調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在實際操作中，特別是隨著賄選手法的不斷“創(chuàng)新”，目前仍缺乏對賄選進行有效遏制的監(jiān)管細則。

    賄選治理遇三難：界定難、取證難、處理難

    對于賄選問題，其實在《村民委員會組織法》和《廣東省村民委員會選舉辦法》等法規(guī)中，都有相關的規(guī)定。但社科院調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在實際操作中，特別是賄選手法的不斷“創(chuàng)新”，仍缺乏對賄選進行有效遏制的監(jiān)管細則。

    社科院報告認為，農(nóng)村“熟人社會”或者“半熟人社會”的人際關系特征，不僅降低了賄選成本，而且在各種社會關系掩蓋下對賄選行為的認定也有很大的困難。在賄選治理過程中，村民舉報、選舉觀察員制度、媒體監(jiān)督都是揭發(fā)賄選行為的渠道。但在被舉報的賄選案例中，最終查實為賄選并受到處罰的個案非常少，其原因，一方面不乏落選者借此打擊報復當選者，另一方面是賄選治理面臨的“三難”：界定難、取證難、處理難。

    如前所述，賄選行為的隱蔽性和利益關聯(lián)性，使其取證非常困難，同時，如何界定賄選，在實際操作中也有難度，相關法規(guī)規(guī)定缺乏清晰界定。其他的諸如賄選查處主體權責不明、基層選舉未納入選舉訴訟范圍、賄選處罰頂多是當選無效等原因，使法制層面的反賄選缺乏足夠威懾力。加上實際選舉程序和操作上可能存在的疏漏，使賄選難以監(jiān)督和防范。

    ■建議

    以制度保障村民自治權

    社科院報告認為，農(nóng)村基層選舉的賄選治理，首先是一個政治問題，要保證農(nóng)村基層民主在沒有干擾的環(huán)境中展開，這是地方政府的基本責任；同時也是思想認識問題，基層的黨政機關干部要轉(zhuǎn)變觀念，尊重和保護村民的自治權利；其次，這更是一個制度的設計與執(zhí)行的問題，要提供一系列制度與程序保證村民自治權利的實現(xiàn)。

    制定“地方條例”規(guī)范選舉

    該報告建議，應建立健全村民選舉權利救濟制度，完善對村委會選舉違法行為的處理機制，真正做到有法可依和違法必究。在目前國家的法律法規(guī)尚未完善的情況下，為了保護村民的權利，廣州市可制定相關的“地方條例”規(guī)范農(nóng)村基層的選舉行為，并在村委會換屆選舉期間設立相應的行政機構(gòu)和司法機構(gòu)處理選舉中出現(xiàn)的違法行為。讓司法介入賄選調(diào)查，比如在換屆選舉年設立專門的選舉糾紛臨時審判庭，專設一套程序用于選舉訴訟；對賄選進行明確界定等。

    引入外部監(jiān)督機制

    報告認為賄選現(xiàn)象的發(fā)生，在很大程度上要歸咎于選舉過程中監(jiān)督主體的缺位。建議引入外部監(jiān)督機制，由沒有利益牽涉的第三者承擔監(jiān)督主體職責。如由縣級人民代表大會在換屆選舉前成立村委會選舉監(jiān)督小組，吸納各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、媒體工作者、有關專家學者、民政、組織等部門工作人員作為觀察員參加。

    選舉前期也應加強規(guī)范

    報告認為，選舉的前期，也應該進一步規(guī)范。報告建議，有必要在選舉的前期階段通過一定的方式規(guī)范候選人的競選行為，這樣即能達到不限制候選人的民主權利，又可將競選行為納入規(guī)范化的軌道。報告還建議，在選舉的前期階段，由選舉委員會在村委會辦公場所安排候選人進行一至兩場公開辯論，辯論會由選舉委員會主任主持，并開放給本村村民旁聽。在辯論過程中，候選人的承諾應該是對全體村民的公開承諾，應該有嚴肅性和權威性。