對一些基本法律概念仍存在一些模糊認(rèn)識，甚至因此產(chǎn)生對修法精神的誤讀，一定程度上影響了法律的實施。因此，有必要進(jìn)一步辨析和厘清涉及《民辦教育促進(jìn)法》《實施條例》的一些基本法律概念。

《民辦教育促進(jìn)法》自2016年修訂以來，2018年又進(jìn)行了少量修訂。目前國務(wù)院及其有關(guān)部門正在推動修訂《民辦教育促進(jìn)法實施條例》，《民辦教育促進(jìn)法實施條例（修訂草案）》曾面向社會公開征求意見（以下稱《條例草案》）。法律、法規(guī)修訂過程中，教育界、法學(xué)界進(jìn)行了很多討論，但對一些基本法律概念仍存在一些模糊認(rèn)識，甚至因此產(chǎn)生對修法精神的誤讀，一定程度上影響了法律的實施。因此，有必要進(jìn)一步辨析和厘清涉及《民辦教育促進(jìn)法》《實施條例》的一些基本法律概念。

盈利性與營利性

2016年《民辦教育促進(jìn)法》修訂的核心問題是分類管理，即將民辦學(xué)校分為營利性和非營利性兩類，分別采取不同的管理政策。

有人反對民辦學(xué)校分類管理，認(rèn)為民辦學(xué)校不能營利就無法獲得收入、實現(xiàn)發(fā)展。其實這混淆了營利和盈利的概念。

“盈利”是一種事實描述、狀態(tài)描述，如果一個組織或者一項活動（主要是經(jīng)濟(jì)活動）的產(chǎn)出是大于投入的，就可以說它是盈利的。而“營利”是一種目的描述、價值描述，即把獲得盈余作為組織目標(biāo)。

區(qū)分營利性和非營利性的關(guān)鍵不在于是否盈利，而在于盈利能否分配，這一原則從基本法上即2017年頒布的《民法總則》中得到確認(rèn)，新頒布的《民法典》亦作出規(guī)定。非營利性民辦學(xué)校也可能會有盈利（辦學(xué)結(jié)余），營利性民辦學(xué)校也可能沒有盈利，2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》已對此作出了清晰的規(guī)定。

非營利性與公益性

根據(jù)《民法典》，非營利法人與營利法人的根本區(qū)別在于能否向出資人、設(shè)立人或者會員分配所取得利潤。是否具有營利性，與是否具有公益性，沒有必然聯(lián)系。

一方面，并非所有非營利法人都是公益性的。非營利法人包括事業(yè)單位法人、公益性社會團(tuán)體法人、互益性社會團(tuán)體法人、捐助法人等，其中互益性社會團(tuán)體法人就不具有公益性，它的設(shè)立目的是為了會員的共同利益。

另一方面，并非所有營利法人都是非公益性的，營利法人也可以是公益性的。比如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》把國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)。

教育本質(zhì)上都是培養(yǎng)人，教育的公益性源自其具有正的外部性，公益性是教育活動的天然屬性，是由教育自身的性質(zhì)和功能決定的�！稐l例草案》規(guī)定教育行政部門建立民辦幼兒園、中小學(xué)專任教師勞動聘任合同備案制度，建立統(tǒng)一檔案，記錄教師的教齡、工齡，統(tǒng)一管理、平等對待，這里沒有區(qū)分公辦和民辦，沒有區(qū)分營利性和非營利性，其立法理念也源于對教育事業(yè)公益性的認(rèn)識。

非營利性與普惠性

營利性和非營利性是規(guī)定法人屬性的，普惠性與非普惠性是規(guī)定服務(wù)定位的。

普惠性強調(diào)教育的可及性，即能為最多數(shù)民眾所享有，與機(jī)構(gòu)法人屬性沒有直接關(guān)聯(lián)。非營利性不一定是普惠的，如美國很多私立大學(xué)學(xué)費很高，不能普遍惠及社會群體，但它是非營利性的。營利的也不一定是不普惠的，許多營利性機(jī)構(gòu)提供了如水、暖、公交等基本公共服務(wù)，普遍惠及了社會群體。

普惠性現(xiàn)在還不是一個法律概念，有關(guān)政策文件中使用此概念，主要是指普惠性學(xué)前教育。目前的學(xué)前教育政策往往把普惠性和非營利性掛鉤，實踐中一些幼兒園特別是農(nóng)村幼兒園雖然是營利性的，但其服務(wù)對象為困難群體，收費也較低，公平、可及，將其排斥在普惠性政策之外，不利于吸引社會力量舉辦此類幼兒園，進(jìn)而可能影響學(xué)前教育供給水平。

在當(dāng)前學(xué)前教育資源緊缺的情況下，可考慮政府通過購買服務(wù)等方式，委托部分優(yōu)質(zhì)營利性幼兒園提供普惠性服務(wù)。當(dāng)然，要建立評價和監(jiān)督機(jī)制，保證服務(wù)質(zhì)量。

國家性與社會性

反對《民辦教育促進(jìn)法》修改的另一個重要觀點是“充公論”或“國有論”。這種觀點認(rèn)為，民辦學(xué)校分類管理后，如果選擇營利性，成本太高活不下去，相當(dāng)于“等死”；選擇非營利性意味著捐贈，就是一種“充公”。

我們長期以來認(rèn)為非公即私。事實上，在私人和政府之間還有一個“社會”。非營利性民辦學(xué)校既不是個人的，也不是政府的，而是屬于它自己或者說是屬于社會的。《條例草案》規(guī)定了無舉辦者辦學(xué)的情況，進(jìn)一步說明了非營利性民辦學(xué)校作為社會公共組織的性質(zhì)。

分類管理后，現(xiàn)有民辦學(xué)校（指2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》實施前設(shè)立的民辦學(xué)校，下同）選擇登記為非營利性民辦學(xué)校，學(xué)校財產(chǎn)并不會收歸國有，而是作為學(xué)校法人財產(chǎn)由學(xué)校法人所有和管理使用，學(xué)校終止時剩余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué)。學(xué)校的舉辦者除了不再獲取合理回報以外，仍然享有舉辦權(quán)，這種舉辦權(quán)主要是基于章程的管理權(quán)。

教育產(chǎn)品與教育服務(wù)

很多人認(rèn)為，學(xué)校的“產(chǎn)品”是學(xué)生，學(xué)生（畢業(yè)生）不能由一個營利性的組織來“生產(chǎn)”，因此反對出現(xiàn)營利性學(xué)校。

這種觀點混淆了教育產(chǎn)品與教育服務(wù)享用者的概念。學(xué)校的產(chǎn)品是教育服務(wù)，學(xué)生是服務(wù)享用者，甚至在某些教育類型中是消費者。教育服務(wù)（義務(wù)教育和特殊類型教育除外）可以由國家提供、社會組織提供，也可以由營利性機(jī)構(gòu)提供，教育服務(wù)的生產(chǎn)方式不能決定教育服務(wù)的性質(zhì)。

當(dāng)然，由于教育（特別是學(xué)歷教育）活動的長期性、復(fù)雜性，教育評價的滯后性、模糊性，教育對象的自覺性、發(fā)展性以及教育權(quán)益損害的難救濟(jì)性，決定了學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)的主體是非營利性的，而營利性教育機(jī)構(gòu)主要體現(xiàn)在職業(yè)關(guān)聯(lián)性較強或非學(xué)歷教育的領(lǐng)域。隨著教育的發(fā)展，營利性教育機(jī)構(gòu)將在知識性教育資源供給方面發(fā)揮越來越重要的作用。

出資與投資

《民辦教育促進(jìn)法》一直用的是出資的概念，而不是投資的概念，這是一個非常關(guān)鍵的區(qū)別。

在2016年《民辦教育促進(jìn)法》修訂前，出資人所獲合理回報的性質(zhì)是獎勵而不是利潤，在立法技術(shù)上也把合理回報的規(guī)定放在“扶持與獎勵”這一章。

2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》公布前，教育法律法規(guī)沒有承認(rèn)對教育的投資行為，而且明確任何組織和個人不得以營利性為目的舉辦學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)。2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》實施后，出資人對營利性民辦學(xué)校的出資可以視為投資，據(jù)此分配辦學(xué)結(jié)余，并在學(xué)校終止時分配剩余資產(chǎn)。在舉辦非營利性民辦學(xué)校的情況下，出資人的出資實際上就是一種捐資。

補償與返還

學(xué)校終止時如何處置剩余財產(chǎn)，是“返還”還是“補償”？這兩個概念是有本質(zhì)區(qū)別的。

“返還”意味著學(xué)校財產(chǎn)中出資的部分屬于出資人，而“補償”則意味著學(xué)校的財產(chǎn)不屬于出資人，學(xué)校解散時綜合考量出資、辦學(xué)成效和辦學(xué)結(jié)余等情況，對出資人給予一定補償或獎勵。1997年《社會力量辦學(xué)條例》使用了“返還或者折價返還”的概念，但不能據(jù)此得出舉辦者對學(xué)校全部財產(chǎn)擁有所有權(quán)的結(jié)論。2016年修訂前，《民辦教育促進(jìn)法》對剩余財產(chǎn)只是規(guī)定了“按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”，但并沒有專門法律法規(guī)對此作出規(guī)定。如果按照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和財政部發(fā)布的《民間非營利性組織會計制度》，學(xué)校終止時出資人不能主張剩余財產(chǎn)的返還。2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，現(xiàn)有民辦學(xué)校選擇登記為非營利性的可獲得補償和獎勵。在適用“返還”還是“補償”問題上，《民辦教育促進(jìn)法》修訂前后一以貫之。
　　實踐中有一種觀點認(rèn)為，選擇營利性辦學(xué)的，補繳土地出讓金、繳納稅費等之后，剩下都返還出資人。這種觀點也是對法律的誤解。選擇營利性，出資人獲得的實質(zhì)上也是補償和獎勵，繳納稅費、補償和獎勵出資人后，剩下的是原民辦學(xué)校的辦學(xué)積累，應(yīng)為學(xué)校法人而非出資人所有。當(dāng)然，補多少、獎多少，要根據(jù)學(xué)校具體辦學(xué)情況、出資情況來決定，法律不禁止大部分甚至全部獎勵出資人，但其性質(zhì)不是返還。

通過對上述法律概念的分析可知，2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》并沒有減損和剝奪出資人或舉辦者的權(quán)益，而是為其權(quán)益提供了法律保障�！稐l例草案》在新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》基礎(chǔ)上進(jìn)一步照顧了舉辦者和出資人的權(quán)益和訴求，規(guī)定了現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者和出資人可以通過轉(zhuǎn)讓舉辦權(quán)的方式，不待學(xué)校終止即可實現(xiàn)獲得補償和獎勵的權(quán)益；規(guī)定了舉辦者在遵循公開、公平、公允原則的前提下，可以和學(xué)校進(jìn)行關(guān)聯(lián)教育，并獲得合法收益等。當(dāng)然，草案能否最終成為定案，還有待時間檢驗。

                                                                 來源：中國教育網(wǎng)