2017年，“啟動《學(xué)前教育法》立法”被鄭重寫在教育部工作要點中。這項工作對老百姓關(guān)注的入園難、入園貴會帶來哪些實際影響？對學(xué)前教育事業(yè)將有什么切實改變？

3月8日晚，全國人大常委會委員、中國教育政策研究院副院長龐麗娟，中國政法大學(xué)法治政府研究院院長、教育法研究中心主任王敬波，接受了中國教育報刊社“兩會E政錄”節(jié)目的邀請，通過直播訪談的方式，回應(yīng)了社會普遍關(guān)注的學(xué)前教育發(fā)展問題。

龐麗娟（全國人大常委會委員、中國教育政策研究院副院長）：

為了孩子的健康成長，為了千家萬戶不再為入園揪心、安心地工作生活，更為國家當前和未來的發(fā)展，讓我們各方面同心協(xié)力，共同推進學(xué)前教育立法進程。

王敬波（中國政法大學(xué)法治政府研究院院長、教育法研究中心主任）：

立法是非常必要的手段，通過立法能夠進一步明確學(xué)前教育在整個教育體系中的定位，重新回歸它的公益性，明確政府保證普惠、優(yōu)質(zhì)教育資源的職責(zé)。

1. 學(xué)前教育事業(yè)呼喚立法解決根本性難題

記者：截至2015年年底，我國學(xué)前三年毛入園率達到75%。但是在老百姓的直觀感受中，入園難、入園貴的問題現(xiàn)在仍然比較突出，坊間甚至有說“上幼兒園比上大學(xué)還難”。請兩位專家分析一下這種現(xiàn)象是什么原因造成的。

龐麗娟：當前入園難問題是歷史原因、現(xiàn)實需求在新的形勢下的綜合反映，是家長需求、社會需求等綜合作用的結(jié)果。長期以來，學(xué)前教育事業(yè)與經(jīng)濟、社會、教育、人口等的發(fā)展，未能很好地協(xié)調(diào)。學(xué)前教育事業(yè)底子比較薄、歷史欠賬比較多，再加上近幾年越來越大的入園需求，實際的教育資源供給，特別是普惠的、具有較高質(zhì)量的教育資源不足與百姓對入園的需求之間形成較大的剪刀差。

王敬波：我很贊成這個觀點，我總結(jié)現(xiàn)在的入園難存在三個方面的問題：第一供給不足，雖然這幾年經(jīng)過發(fā)展，毛入園率正在增加，但是面對大家的需求，想上好的幼兒園還存在供給不足。第二嚴重失衡，尤其在一些城鄉(xiāng)教育資源不均衡地區(qū)問題較為明顯。第三一些民辦園收費過高、教育質(zhì)量不穩(wěn)定。這可能是整個學(xué)前教育當中比較突出的三個問題。

記者：我們國家在解決入園難的問題上具體做了哪些工作？

龐麗娟：為了實現(xiàn)2020年“基本普及學(xué)前教育”的戰(zhàn)略目標，從2010年到現(xiàn)在，國家出臺了一系列政策舉措，規(guī)劃、投入力度都很大，做了大量的工作。特別是一個有里程碑性質(zhì)的、也是落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱“教育規(guī)劃綱要”）的第一個政策——即在2010年出臺的《國務(wù)院關(guān)于當前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）。它對學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展做了比較高位的謀劃；同時，它不僅提出要加大學(xué)前教育投入，還首次明確提出學(xué)前教育“五有”的財政投入體制——預(yù)算有科目，對學(xué)前教育的投入要納入到各級政府的財政預(yù)算中；增量有傾斜，新增的教育經(jīng)費要向?qū)W前教育傾斜；投入有比例，并且這個比例在未來三年里要明顯提高；撥款有標準，要有幼兒園的生均經(jīng)費標準，特別是生均財政撥款標準；資助有制度，對于貧困地區(qū)、貧困人群接受學(xué)前教育要有資助制度。這些都是非常有積極意義的。

另外，從2010年開始，中央財政專門實施了面向農(nóng)村的學(xué)前教育推進工程，重點擴大面向中西部農(nóng)村的學(xué)前教育資源。2011年開始實施學(xué)前教育第一期三年行動計劃，2014年繼續(xù)出臺實施了第二期三年行動計劃。在這些綜合措施影響之下，我們的學(xué)前教育相比“教育規(guī)劃綱要”出臺前的2009年獲得了較大的發(fā)展。

記者：“教育規(guī)劃綱要”、“國十條”、兩期三年行動計劃成為撬動學(xué)前教育發(fā)展的有力杠桿，現(xiàn)在在中國的許多地區(qū)，幼兒園成了農(nóng)村的一道風(fēng)景線。與此同時，我們看到產(chǎn)生了一個新的問題，一些地區(qū)的幼兒園建起來了，但是運轉(zhuǎn)不了，出現(xiàn)“高樓易建，一師難求”的困境。這應(yīng)該如何解決？

龐麗娟：確實，在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展諸多方面中，做規(guī)劃、投錢都還是相對容易的，建房也是比較快的，但是相對來講，最難的還是師資隊伍建設(shè)，特別是高質(zhì)量的、優(yōu)質(zhì)的教師隊伍建設(shè)。這些年經(jīng)過各方面的努力，教師匱乏問題有所緩解，但離徹底解決還有一個過程。

我們一直在追蹤研究教師隊伍建設(shè)情況。從數(shù)量規(guī)模上來說，各地的學(xué)前教師缺口都是比較大的，比如說2015年甘肅省學(xué)前師資缺口達到4萬人；安徽省幼兒園教師缺額達到5.72萬。連發(fā)達省份，如江蘇省教師都缺兩到三萬，缺口額超過五分之一。

面對巨大、強烈的入園需求，解決教師缺口問題需要用非常規(guī)的思路、非常規(guī)的舉措，而且要多措并舉，著力增強我國合格師資的快速擴充和能力加強。

首先，就是加強各地師范學(xué)校的建設(shè)發(fā)展，有效拓展各地高師、師專和幼師的培養(yǎng)能力。

其次，創(chuàng)新師資的培養(yǎng)模式。我們到各地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有很多好做法，比如“3+2模式”“3+4模式”，本科高校和高職對口招生，能比較快地培養(yǎng)師資隊伍。

再其次，積極面向廣大的師范畢業(yè)生、在校生，綜合院校畢業(yè)生，并面向社會廣開招納大門，通過招考，分層分類進行有針對性的培訓(xùn)，合格以后上崗。還有，就是通過轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，面向中小學(xué)富裕老師進行招考和有針對性的轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)。

通過對各地的實地調(diào)研，我發(fā)現(xiàn)有兩個非常有效的舉措：一是我們國家出臺的特崗教師政策，在地方都特別受歡迎，而且他們非常踏實、專業(yè)、下得去。建議總結(jié)這個有效的經(jīng)驗，進一步把特崗計劃擴大到學(xué)前領(lǐng)域。二是實行“三定向”，根據(jù)地方的教師需求總量、層次、類型，向高師、高專、幼師等實施定單式的對口合作，定向招生、定向培養(yǎng)、定向上崗。這些辦法比較快，也比較有效。

記者：剛剛提到入園難、入園貴，教育資源均衡，教師質(zhì)量提升，教師匱乏問題，還有家長們十分擔憂的“虐童”問題，等等。學(xué)前教育存在的一些問題看起來像撒了一地的珠子，能不能有一根線串起所有的問題，從根本上解決這些問題？

龐麗娟：學(xué)前教育的發(fā)展問題，比如說資源不足，特別是普惠性幼兒園不足，城鄉(xiāng)教育不均衡、教師隊伍的缺乏、質(zhì)量不高等等，都是結(jié)果，原因在哪兒呢？在于我們國家現(xiàn)在尚未建立起比較完善的、適應(yīng)國情、適應(yīng)新的形勢與發(fā)展需要的學(xué)前教育管理體制、投入與運行保障機制、辦園體制，教師隊伍建設(shè)特別是身份地位與待遇保障政策等。一些地方政府職責(zé)不到位，或者說努力與認識不到位。而更上位、根本的原因在于沒有《學(xué)前教育法》，沒有法對這些學(xué)前教育改革發(fā)展中的深層次難題、關(guān)鍵性體制機制問題，做出明確規(guī)定。要想從根本上解決這些長期積累的深層次的難題、關(guān)鍵性的體制機制和政策制度問題，在于我們要盡快研究出臺《學(xué)前教育法》，對上述問題做出明確規(guī)定。

王敬波：所有的問題看似好像很零亂，但事實上最核心的是缺乏長效的法律保障問題。

立法是非常必要的手段，因為通過立法能夠進一步明確學(xué)前教育在整個教育體系當中的定位，重新回歸它的公益性，明確政府要保證普惠、優(yōu)質(zhì)的教育資源。

同時包括持續(xù)不斷的財政投入、地域均衡、教育質(zhì)量標準、師資培養(yǎng)，這些問題都需要有一個制度化的長效機制，而不是一時一事地解決這些問題。我想所有這些問題可能最終還是要歸于要有一個長期的法治保障的問題。

2. 學(xué)前教育立法基礎(chǔ)和條件已經(jīng)成熟

記者：立法是國家的重要大事�，F(xiàn)行的法律法規(guī)關(guān)涉到學(xué)前教育領(lǐng)域的有哪些，其法律效力如何？是否學(xué)前教育需要“單獨立法”？

王敬波：現(xiàn)在關(guān)于學(xué)前教育的法律體系和制度體系分兩個層次：

一個是國家層面的。國家層面現(xiàn)在比較高層級的是1990年的《幼兒園管理條例》，這個條例在我們國家的法律體系中是國務(wù)院制定的法規(guī)。它規(guī)定的內(nèi)容比較單一，從管理角度來說不適應(yīng)發(fā)展的需要。另外大多數(shù)都是政策方面的。

另一個是地方立法層面。截至目前有法律效力的23部法律法規(guī)中，地方的法律就有15部，其他的8部是地方政府的規(guī)章。像北京等一些地方政府都有這樣的法規(guī)或者規(guī)章，但是層級只局限于當?shù)兀瑳]有辦法實現(xiàn)全國的普適性。另外這些規(guī)定相對來說比較零碎，不是特別的系統(tǒng)。

學(xué)前教育事業(yè)是全國性的問題，靠地方立法很難解決，所以一定要從國家的層面進行統(tǒng)一的單獨立法，才能解決剛才提到的學(xué)前教育發(fā)展當中遇到的各種困境。

龐麗娟：我們國家涉及學(xué)前教育的法律法規(guī)較多，量大但卻分散，缺乏一個專門的、綜合的、高位的《學(xué)前教育法》。目前學(xué)前教育領(lǐng)域最高層次的就是國務(wù)院規(guī)章，就是前面說的2010年頒布的“國十條”，雖然是最高層次了，但是容量有限，就十條；而且是法規(guī)，難以有法律效力。其他涉及學(xué)前教育的法律、規(guī)章畢竟是十余年前的，難以適應(yīng)當前的形勢，而且它們本身也存在著大量的、重要的缺失、疏漏。比如對幼兒教師的社會保障、培訓(xùn)職稱等缺乏規(guī)定；對不同性質(zhì)幼兒園的財政投入和主要經(jīng)費來源缺乏清晰規(guī)定；更缺乏新形勢下為有效擴大資源、實現(xiàn)雙普（普及普惠）的辦園體制，特別是不同性質(zhì)園的管理體制、投入體制與教師政策等的規(guī)定。

學(xué)前教育立法已經(jīng)不僅僅是事業(yè)發(fā)展的需要，它更是我們國家國民素質(zhì)綜合提升、保障百姓迫切的民生需求、保障家長放心上班安心生產(chǎn)、促進社會和諧穩(wěn)定的重大需要；另一方面，原本學(xué)前教育就是我國教育體系中最薄弱的一塊短板，現(xiàn)在再加上“全面二孩”“脫貧攻堅”戰(zhàn)略，目前的學(xué)前教育體制機制已經(jīng)制約擴大發(fā)展多年，所以現(xiàn)在到了必須要破解的關(guān)頭。

記者：當前是否已經(jīng)具備了立法的基礎(chǔ)和條件？

王敬波：學(xué)前教育事關(guān)我們國家教育發(fā)展的戰(zhàn)略，同時也是重要的民生問題。從目前學(xué)前教育整個立法情況來看，地方上確實積累了很多經(jīng)驗，應(yīng)該說地方性的法規(guī)規(guī)章在推動當?shù)氐膶W(xué)前教育發(fā)展中起到了非常重要的作用。實際上，學(xué)前教育是基本的民生需求，它既是國家的教育戰(zhàn)略，也是人口戰(zhàn)略，更是經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略中的組成部分，它的重要性是夠了。但是考慮到立法中比較長期的過程，現(xiàn)在確實是到了加快立法進度的關(guān)頭。只有這些制度進一步完善，我們國家的學(xué)前教育才能夠更快速的發(fā)展，也才能進一步促進國家整個國民教育體系的優(yōu)化。

龐麗娟：教育部不僅連續(xù)多年把學(xué)前立法列入工作要點，而且就我所知已經(jīng)組織一些專家和地方開展了這方面的研究工作，并委托兩個地方拿出了草案。學(xué)前教育法案現(xiàn)在主要是需要進一步研究與修改完善，著力點是放在如何讓學(xué)前教育法真正抓住事業(yè)發(fā)展中的主要問題，特別是關(guān)鍵問題，讓它更好地解決當前事業(yè)發(fā)展的主要矛盾，更快速有效地滿足巨大的教育需求。

全國人大教科文衛(wèi)委員會連續(xù)多年開展了學(xué)前事業(yè)發(fā)展主要矛盾與關(guān)鍵問題、立法訴求與立法重點等的實地調(diào)研。2016年我們調(diào)研了幾個省，今年還要組織立法調(diào)研。應(yīng)該說，我們已經(jīng)有了非常好的社會基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)，現(xiàn)在我們有差不多20余省市有了立法和正在立法的實踐和探索，積累了比較豐富的可資國家層面立法參考的寶貴經(jīng)驗。還有許多國家的國際立法與實施經(jīng)驗，可資參考。

3. 立法要真正抓住事業(yè)發(fā)展中的關(guān)鍵問題

記者：學(xué)前教育立法要解決哪些問題？

龐麗娟：學(xué)前教育立法的重點，與學(xué)前教育立法的目的有重要的關(guān)系。立法的目的和宗旨應(yīng)該就是為了更好地保障和促進學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

從2014年國家開始實施“單獨二孩”政策，2015年開始了“全面二孩”政策，從全國范圍來說，2016年和2017年，每年平均新生人口增長300萬。在這種情況下，如何積極回應(yīng)百姓對接受學(xué)前教育的巨大需求，而且滿足就近、上普惠性園、上好園的需求，民有所呼，立法上就要有所應(yīng)。

我們要在立法上把長期沒有解決好的體制機制難題作為立法重點。為什么那么多年，這些深層次的體制機制問題長期得不到解決？除了深層次的積累問題，還有就是觀念意識上對于學(xué)前教育的認識不到位。

因此，立法的原則，肯定是首先要堅持公益、普惠，面向大眾，價格比較合適、質(zhì)量合格，快速有效地提供普惠的教育資源，讓百姓都能上、就近上、上得起、上得好。立法中這幾個問題應(yīng)該是重點：

第一，以法律的形式，明確規(guī)定學(xué)前教育的性質(zhì)、地位。它是國家基礎(chǔ)教育、國民教育體系的重要組成部分，并且是一項重要的社會公益事業(yè)，對促進國民素質(zhì)整體提高、社會公平、脫貧攻堅等均具有基礎(chǔ)性、全局性、先導(dǎo)性的作用。

第二，明確規(guī)定各級政府的主導(dǎo)責(zé)任和相關(guān)政府部門的職責(zé)。

第三，建立和健全新時期符合我國國情的學(xué)前教育管理體制，特別是省市與縣級政府對學(xué)前統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)與管理的主要職責(zé)，投入體制與運行保障機制、辦園體制，教師待遇保障政策等；尤其是對不同性質(zhì)園的分類適宜的管理體制、投入體制、教師政策等，做出明確規(guī)定。再者，應(yīng)該對農(nóng)村、革民邊貧地區(qū)的傾斜支持政策，對貧困地區(qū)和弱勢人群的基本免費保障制度等，做出明確規(guī)定。

王敬波：第一要明確學(xué)前教育的公益屬性�，F(xiàn)在在管理的過程當中，很多人懷疑學(xué)前教育的公益性到底成不成立，如果對這個問題有懷疑的話，那我們國家保障的責(zé)任就無法落實。第二要明確解決國家教育體系當中學(xué)前教育所處的地位問題。如果不能明確學(xué)前教育的地位，就不能明確它的普惠性和國家保障的責(zé)任。第三要解決整個學(xué)前教育的體制問題。我們國家的管理體制對于發(fā)展學(xué)前教育，各級政府的責(zé)任是什么，另外在這個體制當中還要解決的是政府、社會、市場三方共同推動的關(guān)系，任何一方單獨的力量都無法承擔這個責(zé)任。政府應(yīng)當承擔主導(dǎo)型職責(zé)，也就是說這里面的政府責(zé)任不能轉(zhuǎn)嫁給市場，不能讓市場代替政府承擔這個責(zé)任，因為市場有獨立性。另外還有體制均衡發(fā)展的問題、教育標準的問題、目標的問題，還包括我們的保障責(zé)任，財政保障、安全保障、人力資源保障、管理體制、教師權(quán)益保護、職業(yè)發(fā)展與前瞻等等，這些問題都是在學(xué)前教育法當中要給予明確的，我覺得這是立法至少要解決的內(nèi)容。

龐麗娟：立法是一個比較復(fù)雜、比較難的課題，我們的國家大、人口多、區(qū)域發(fā)展不均衡，情況差別大，立法就變得非常復(fù)雜。要從根本上解決體制機制的問題，就需要各方面齊心攜手、開拓創(chuàng)新。為了孩子的健康成長，為了千家萬戶不再為入園揪心、安心地工作生活，更為國家當前和未來的發(fā)展，需要讓我們使出洪荒之力，同心協(xié)作，共同推進學(xué)前教育立法進程，加快學(xué)前教育立法步伐！